检察机关公益诉讼总动员之四:公益诉讼的现实挑战_为人处世
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检察机关公益诉讼总动员之四:公益诉讼的现实挑战

规则争议如何平息

检察机关提起公益诉讼制度的确立,无疑为公益诉讼装上了起飞的翅膀。但作为一项全新的司法改革,无论是法理基础还是细节设计,仍存诸多争议难题。

比如,行政公益诉讼是检察机关提起公益诉讼制度的重点方向,这意味着行政诉讼制度由传统的“民告官”模式扩展至了新型的“官告官”模式,由此是否与行政诉讼的制度定位、诉讼原理等发生冲突,就颇存争议。

而在种种争议中,最大的焦点莫过于,检察机关在公益诉讼中既是原告又是诉讼监督者,究竟如何合理确定其诉讼地位?有观点认为,公益诉讼和诉讼监督都是检察机关的法定职责,因而在遵循一般诉讼规律的前提下,应当赋予其不同于一般私益诉讼原告的诉讼权利和程序安排。但反对者却担忧,检察机关在公益诉讼中“一身二任”的双重角色冲突,很可能破坏诉讼平衡。因而必须厘清其主次关系,防止以保护公益为名侵犯合法私益,更须防止以法律监督为由影响公正审判。

事实上,围绕检察机关在公益诉讼中诉讼地位、职责定位的争议,不仅存在于学术界,也体现在司法机关的内部分歧。试点实践结束之际,最高检的总结报告就提出,检察机关提起公益诉讼不同于一般原告,行使的不是一般诉权而是法律监督权,相应的程序设计既要遵循诉讼制度的一般要求,也要符合检察职能的特点和规律。而最高法的相关报告则认为,如果在公益诉讼中赋予检察机关特殊地位,会带来与原有法律规定如何协调以及其他诉讼主体如何定位的问题。因而在具体诉讼制度设计时应当维护民事诉讼、行政诉讼的基本架构和以审判为中心的格局,参照原告确定检察机关在公益诉讼中的权利义务。

而这些认识分歧也直接导致了实践困惑。其典型现象是,在试点初期,部分基层法院一度按照普通原告的权利义务要求检察机关,如提交法定代表人身份证明、组织机构代码证、授权委托书甚至用传票通知开庭等等,无不引发相当争议。直到“两高”经过内部协调,方才解决了这一矛盾。

尽管经过两年的试点实践,不少分歧已经达成共识,规则设计不断走向完善,但一些重大争议并未彻底平息。比如,检察机关启动公益诉讼二审程序,应当采用上诉还是抗诉方式?前者侧重诉讼双方的权利对等,后者则强调检察机关的监督职能;再如,检察机关提起公益诉讼一旦败诉并造成对方损失,如何承担补偿后果?有人担忧过高的责任风险将束缚检察机关的公益诉讼手脚,也有人主张应当设立专门基金以承担国家赔偿责任;还有,检察机关提起民事公益诉讼,能否适用和解与调解程序?支持者认为有利于敦促危害公益者主动纠错,反对者则坚称公共利益不容讨价还价;再有,检察机关针对环境污染之类的公益诉讼胜诉后所获得的赔偿金,如何合理分配其归属?究竟是用来补偿具体的受害公众,还是转为整治公害问题的资金?此外,在检察机关提起公益诉讼的调查手段、举证责任、撤诉权利、诉讼费用、判决执行等方面,也都存在着不小争议。

另一方面,2017年6月修改的行政诉讼法和民事诉讼法,只是构建了检察机关提起公益诉讼制度的原则性框架,其重点在于确立检察机关的公益诉权,而对于诸多争议焦点,并未提供清晰答案。这一修法方式,不仅缘于高效推进公益诉讼制度创新的现实需要,更在于就立法技术而言,修法的使命在于确认改革成果和方向,排除最为实质性的制度障碍,而细则性、程序性的制度规范,应当由司法解释等予以设计。

从这个角度而言,“两高”在试点期间虽然分别制定了实施办法,实现了检测改革方案的目标,但未能以会商形式统一改革思路、共订细节规则,以致留下不少悬而未决的争议,也被视为最大的遗憾。

事实上,修法行动完成之际,最高检曾明确表态:“下一步将积极与最高法沟通协商,共同制定检察机关提起、人民法院审理公益诉讼案件的司法解释,明确检察机关的诉讼地位,建立调查核实等配套保障机制,努力构建一套符合中国国情的公益诉讼程序。”但耐人寻味的是,检察机关提起公益诉讼制度正式落地半年多后,众所期待的相关司法解释仍然未见踪影,显见一些关键性细则仍在磨合之中。也正因此,如何消除认识分歧、凝聚改革共识,为诸多争议提供合理的解决方案,防止形成新的改革瓶颈,已是亟待加速的紧迫任务。

外部阻力如何排除

除了制度细节设计尚有不少未决悬念,检察机关提起公益诉讼的改革实践还面临着诸多现实阻力。

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